Õiguskantsleri vastus
Tõnis Kõiv • December 12, 2006
Õiguskantsleri vastus
Lugupeetud juhataja!
Austatud arupärijad, Riigikogu liikmed!
Riigikogu liikmete Tõnis Kõivu, Jaanus Marrandi, Sven Mikseri ja Andres Jalaku arupärimine puudutab Roosna-Alliku vallavolikogu liikme, Järvamaa Omavalitsuste Liidu juhatuse esimehe Arvo Sarapuu ja tema abikaasa Paide linnapea Kersti Sarapuu tegevust ning korruptsioonivastase seaduse kohaldamist.
Esimene küsimus, kas teie hinnangul on Eesti Vabariigi seadustega piisava täpsusega reguleeritud küsimused, mis seonduvad omavalitsusjuhtide, sealhulgas omavalitsusliitude juhtide osalemisega nende otseseid majandushuve puudutavate küsimuste arutamisel ja otsuste langetamisel? Korruptsioonivastase seaduse § 4 lõike 2 punkti 14 järgi on ametiisikud korruptsioonivastase seaduse tähenduses valla- ja linnavolikogu esimees ja liikmed. Sama paragrahvi lõike 2 punkti 15 järgi on ametiisikuteks ka vallavanem ja linnapea ning valla- ja linnavalitsuse liikmed. Korruptsioonivastase seaduse § 25 määratleb huvide konflikti mõiste ning käitumisjuhised ametiisikutele, nagu teavitamine, otsuse tegemisest loobumine, taandamine huvide konflikti esitamise korral.
Huvide konfliktiga on muuhulgas tegemist juhul, kui ametiisik peab tegema oma töö- või teenistuskohustuste raames otsuse või osalema sellise otsuse tegemises, mis oluliselt mõjutab tema enda, tema lähisugulaste või hõimlaste või juriidiliste isikute majandushuve, kui juriidiliseks isikuks on aktsiaselts, mille aktsionär või juhatuse või nõukogu liige on ametiisik või tema lähisugulane või hõimlane.
Lisaks näeb kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 50 lõige 2 lause 2 ette, et vallavanem või linnapea ei tohi olla üheski muus riigi- või kohaliku omavalitsuse ametis, riigi või kohaliku omavalitsuse hallatava asutuse töötaja ega kuuluda kohalike omavalitsuse osalusega äriühingu juhtorganisse. Kohalike omavalitsusüksuste liidu juhatuse liikmed ei ole korruptsioonivastase seaduse § 4 lõikes 2 toodud ametiisikute loetelus nimetatud. Korruptsioonivastase poliitika kujundamine on seadusandja otsustada. Kui kohalike omavalitsusüksuste liidu juhatuse liikmete tegevuses nähakse potentsiaalset korruptsiooniohtu, on võimalik vastavalt täiendada korruptsioonivastast seadust.
Teine küsimus, kas omavalitsusjuhtide ja omavalitsusliitude juhtide osalemine nende majandushuve puudutavate küsimuste otsustamisel võib kaasa tuua korruptsiooniohtliku olukorra tekkimise? Kehtiv õigus ei kasuta mõistet ,,korruptsiooniohtlik olukord". Korruptsioonivastase seaduse § 5 sisustab korruptsiooniohtliku suhte ja korruptiivse teo mõisted. Korruptsiooniohtlik suhe on korruptsioonivastase seaduse § 5 lõike 2 järgi defineeritud formaalsete kriteeriumite kaudu. Korruptsiooniohtlik suhe on ametiisiku suhe teise isikuga, mis on tekkinud või võib tekkida korruptsioonivastases seaduses sätestatud töökoha, tegevuse või toimingu piirangute rikkumise tagajärjel ametiisiku poolt.
Korruptsioonivastase seaduse § 5 lõige 1 sätestab korruptiivse teo mõiste. Korruptiivne tegu on ametiisiku poolt ametiseisundi kasutamine omakasu saamise eesmärgil, tehes põhjendamatuid või õigusvastaseid otsuseid või toiminguid või jättes tegemata õiguspärased otsused või toimingud. Omavalitsusjuhtide puhul näeb korruptsioonivastase seaduse § 25 ette huvide konflikti esinemise korral kohustuse sellest viivitamatult teada asjaomasele organile ja oma vahetule ülemusele või teenistusse võtmise või ametisse nimetamise õigusega isikule või organile ning loobuda otsuse tegemisest. Kui isik peab otsuse tegema ainuisikuliselt, siis on ta kohustatud ennast otsuse tegemisest taandama ning teatama huvide konfliktist oma vahetule ülemusele, kes peab otsuse tegemiseks määrama teise ametiisiku. Seega on seadusandja näinud ette konkreetsed käitumisreeglid juhuks, kui omavalitsusjuht peab osalema tema enda majandushuve puudutavate küsimuste otsustamisel, et ära hoida korruptsiooniohtliku suhte tekkimine.
Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seaduse § 2 lõike 2 järgi on maakondliku liidu eesmärgiks maakonna kohalike omavalitsuse üksuste ühistegevuse kaudu maakonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule kaasaaitamine, maakonna kultuuritraditsioonide säilitamine, edendamine, maakonna ja oma liikmete esindamine, liikmete ühiste huvide kaitsmine, samuti maakonna kohaliku omavalitsusüksuste koostöö edendamine ja liikmetele seadusega ette nähtud ülesannete paremaks täitmiseks võimaluste loomine. Liidu esindusülesanded ning liidu poolt täidetavad kohaliku omavalitsuse ülesanded ja riiklikud ülesanded on reguleeritud sama seaduse §-s 8-10.
Teoreetiliselt on kahtlemata võimalik, et liidu üldkoosolek või juhatus peab langetama otsuse mõnes küsimuses, mis mõjutab oluliselt mõne liidu liikme esindaja või juhatuse liikme majandushuvisid. Tuleb ka silmas pidada, et kohaliku omavalitsusliidu esindajaid võib nimetada vaid kohaliku omavalitsuse volikogu või valitsuse liikmete seast, kes on samal ajal ka ametiisikud korruptsioonivastase seaduse tähenduses. Seega laienevad neile vastavate töö- või teenistuskohustuste täitmise raames ka korruptsioonivastase seaduse §-s 25 tulenevad huvide konfliktiga seotud piirangud.
Kolmas küsimus, kas Arvo Sarapuu oleks pidanud ennast taandama Järvamaa Omavalitsuste Liidu juhatuse koosolekul päevakorrapunkti arutelust, mis puudutas Järvamaa Ühistranspordikeskuse MTÜ juhatuse moodustamist? Kas teie hinnangul võis Järvamaa Omavalitsuste Liidu esimehe Arvo Sarapuu käitumine tekitada korruptsiooniohtliku olukorra? Õiguskantsleri pädevuses ei ole hinnata, kas mõni ametiisik on järginud või rikkunud konkreetsel juhul korruptsioonivastast seadust. Taolise hinnangu andmiseks on vaja uurida igakülgselt ja põhjalikult konkreetseid asjaolusid. Korruptsioonivastase seaduse § 263 näeb karistusena töökoha tegevus- või toimingu piirangute rikkumise eest ette rahatrahvi kuni 300 trahviühikut. Vastava väärteo kohtuväline menetleja on politseiprefektuur.
Neljas küsimus, kas Paide linnapea Kersti Sarapuu tegevus Järvamaa Ühistranspordikeskuse MTÜ uue juhatuse moodustamise mõjutamisel võis tekitada korruptsiooniohtliku olukorra? Õiguskantsler saab täita talle põhiseaduse ja seadusega pandud ülesandeid, täites selliselt põhiseaduslikkuse järelevalvaja ja ombudsmani funktsioone. Nimetatud üksikjuhtumi uurimine või sellele õigusliku hinnangu andmine väljuks kaugeltki minu pädevusest.
Viies küsimus, kuidas mõjutab teie hinnangul kohaliku omavalitsuse autoriteeti ja prestiiþi olukord, kus omavalitsuse juhid ajavad segi isiklikud ja avalikud huvid? Olen seisukohal, et olukord, kus ametiisikute avalikud ja erahuvid on põimunud, mõjub avaliku võimu autoriteedile ja prestiiþile negatiivselt. Huvide põimumise ärahoidmiseks ongi seadusandja kehtestanud korruptsioonivastase seadusega töökoha-, tegevus- ja toimingupiirangud.
Kuues küsimus, kas ja milliseid muudatusi peaks teie hinnangul tegema korruptsioonivastases seaduses, et taolisi olukordi tulevikus vältida? Esiteks ei ole mul võimalik anda, nagu ma eelpool juba märkisin, hinnangut konkreetsele olukorrale. Teiseks, korruptsiooni vältimise vahendite kehtestamine on seadusandja ülesanne ja õigus. Seejuures tuleb mõistagi silmas pidada, et korruptsioonivastase võitluse vahendid piiravad suuremal või vähemal määral põhiseaduse §-ga 26 kaitstud õigust perekonna ja eraelu puutumatusele, §-ga 29 kaitstud õigust valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta ning §-dega 31 ja 48 kaitstud õigust tegeleda ettevõtlusega ja koonduda tulundus- ja mittetulundusühingutesse ja liitudesse. Seega peavad kehtestatavad piirangud olema põhjalikult kaalutud ning oma intensiivsuselt soovitava eesmärgi suhtes proportsionaalsed. Tänan tähelepanu eest!
Väljavõte Riigikogu 11.detsembri istungi stenogrammist, kus õiguskantsler Allar Jõks vastas nelja riigikogu liikme arupärimisele.
Postitatud 12.dets 2006
Austatud arupärijad, Riigikogu liikmed!
Riigikogu liikmete Tõnis Kõivu, Jaanus Marrandi, Sven Mikseri ja Andres Jalaku arupärimine puudutab Roosna-Alliku vallavolikogu liikme, Järvamaa Omavalitsuste Liidu juhatuse esimehe Arvo Sarapuu ja tema abikaasa Paide linnapea Kersti Sarapuu tegevust ning korruptsioonivastase seaduse kohaldamist.
Esimene küsimus, kas teie hinnangul on Eesti Vabariigi seadustega piisava täpsusega reguleeritud küsimused, mis seonduvad omavalitsusjuhtide, sealhulgas omavalitsusliitude juhtide osalemisega nende otseseid majandushuve puudutavate küsimuste arutamisel ja otsuste langetamisel? Korruptsioonivastase seaduse § 4 lõike 2 punkti 14 järgi on ametiisikud korruptsioonivastase seaduse tähenduses valla- ja linnavolikogu esimees ja liikmed. Sama paragrahvi lõike 2 punkti 15 järgi on ametiisikuteks ka vallavanem ja linnapea ning valla- ja linnavalitsuse liikmed. Korruptsioonivastase seaduse § 25 määratleb huvide konflikti mõiste ning käitumisjuhised ametiisikutele, nagu teavitamine, otsuse tegemisest loobumine, taandamine huvide konflikti esitamise korral.
Huvide konfliktiga on muuhulgas tegemist juhul, kui ametiisik peab tegema oma töö- või teenistuskohustuste raames otsuse või osalema sellise otsuse tegemises, mis oluliselt mõjutab tema enda, tema lähisugulaste või hõimlaste või juriidiliste isikute majandushuve, kui juriidiliseks isikuks on aktsiaselts, mille aktsionär või juhatuse või nõukogu liige on ametiisik või tema lähisugulane või hõimlane.
Lisaks näeb kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 50 lõige 2 lause 2 ette, et vallavanem või linnapea ei tohi olla üheski muus riigi- või kohaliku omavalitsuse ametis, riigi või kohaliku omavalitsuse hallatava asutuse töötaja ega kuuluda kohalike omavalitsuse osalusega äriühingu juhtorganisse. Kohalike omavalitsusüksuste liidu juhatuse liikmed ei ole korruptsioonivastase seaduse § 4 lõikes 2 toodud ametiisikute loetelus nimetatud. Korruptsioonivastase poliitika kujundamine on seadusandja otsustada. Kui kohalike omavalitsusüksuste liidu juhatuse liikmete tegevuses nähakse potentsiaalset korruptsiooniohtu, on võimalik vastavalt täiendada korruptsioonivastast seadust.
Teine küsimus, kas omavalitsusjuhtide ja omavalitsusliitude juhtide osalemine nende majandushuve puudutavate küsimuste otsustamisel võib kaasa tuua korruptsiooniohtliku olukorra tekkimise? Kehtiv õigus ei kasuta mõistet ,,korruptsiooniohtlik olukord". Korruptsioonivastase seaduse § 5 sisustab korruptsiooniohtliku suhte ja korruptiivse teo mõisted. Korruptsiooniohtlik suhe on korruptsioonivastase seaduse § 5 lõike 2 järgi defineeritud formaalsete kriteeriumite kaudu. Korruptsiooniohtlik suhe on ametiisiku suhe teise isikuga, mis on tekkinud või võib tekkida korruptsioonivastases seaduses sätestatud töökoha, tegevuse või toimingu piirangute rikkumise tagajärjel ametiisiku poolt.
Korruptsioonivastase seaduse § 5 lõige 1 sätestab korruptiivse teo mõiste. Korruptiivne tegu on ametiisiku poolt ametiseisundi kasutamine omakasu saamise eesmärgil, tehes põhjendamatuid või õigusvastaseid otsuseid või toiminguid või jättes tegemata õiguspärased otsused või toimingud. Omavalitsusjuhtide puhul näeb korruptsioonivastase seaduse § 25 ette huvide konflikti esinemise korral kohustuse sellest viivitamatult teada asjaomasele organile ja oma vahetule ülemusele või teenistusse võtmise või ametisse nimetamise õigusega isikule või organile ning loobuda otsuse tegemisest. Kui isik peab otsuse tegema ainuisikuliselt, siis on ta kohustatud ennast otsuse tegemisest taandama ning teatama huvide konfliktist oma vahetule ülemusele, kes peab otsuse tegemiseks määrama teise ametiisiku. Seega on seadusandja näinud ette konkreetsed käitumisreeglid juhuks, kui omavalitsusjuht peab osalema tema enda majandushuve puudutavate küsimuste otsustamisel, et ära hoida korruptsiooniohtliku suhte tekkimine.
Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seaduse § 2 lõike 2 järgi on maakondliku liidu eesmärgiks maakonna kohalike omavalitsuse üksuste ühistegevuse kaudu maakonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule kaasaaitamine, maakonna kultuuritraditsioonide säilitamine, edendamine, maakonna ja oma liikmete esindamine, liikmete ühiste huvide kaitsmine, samuti maakonna kohaliku omavalitsusüksuste koostöö edendamine ja liikmetele seadusega ette nähtud ülesannete paremaks täitmiseks võimaluste loomine. Liidu esindusülesanded ning liidu poolt täidetavad kohaliku omavalitsuse ülesanded ja riiklikud ülesanded on reguleeritud sama seaduse §-s 8-10.
Teoreetiliselt on kahtlemata võimalik, et liidu üldkoosolek või juhatus peab langetama otsuse mõnes küsimuses, mis mõjutab oluliselt mõne liidu liikme esindaja või juhatuse liikme majandushuvisid. Tuleb ka silmas pidada, et kohaliku omavalitsusliidu esindajaid võib nimetada vaid kohaliku omavalitsuse volikogu või valitsuse liikmete seast, kes on samal ajal ka ametiisikud korruptsioonivastase seaduse tähenduses. Seega laienevad neile vastavate töö- või teenistuskohustuste täitmise raames ka korruptsioonivastase seaduse §-s 25 tulenevad huvide konfliktiga seotud piirangud.
Kolmas küsimus, kas Arvo Sarapuu oleks pidanud ennast taandama Järvamaa Omavalitsuste Liidu juhatuse koosolekul päevakorrapunkti arutelust, mis puudutas Järvamaa Ühistranspordikeskuse MTÜ juhatuse moodustamist? Kas teie hinnangul võis Järvamaa Omavalitsuste Liidu esimehe Arvo Sarapuu käitumine tekitada korruptsiooniohtliku olukorra? Õiguskantsleri pädevuses ei ole hinnata, kas mõni ametiisik on järginud või rikkunud konkreetsel juhul korruptsioonivastast seadust. Taolise hinnangu andmiseks on vaja uurida igakülgselt ja põhjalikult konkreetseid asjaolusid. Korruptsioonivastase seaduse § 263 näeb karistusena töökoha tegevus- või toimingu piirangute rikkumise eest ette rahatrahvi kuni 300 trahviühikut. Vastava väärteo kohtuväline menetleja on politseiprefektuur.
Neljas küsimus, kas Paide linnapea Kersti Sarapuu tegevus Järvamaa Ühistranspordikeskuse MTÜ uue juhatuse moodustamise mõjutamisel võis tekitada korruptsiooniohtliku olukorra? Õiguskantsler saab täita talle põhiseaduse ja seadusega pandud ülesandeid, täites selliselt põhiseaduslikkuse järelevalvaja ja ombudsmani funktsioone. Nimetatud üksikjuhtumi uurimine või sellele õigusliku hinnangu andmine väljuks kaugeltki minu pädevusest.
Viies küsimus, kuidas mõjutab teie hinnangul kohaliku omavalitsuse autoriteeti ja prestiiþi olukord, kus omavalitsuse juhid ajavad segi isiklikud ja avalikud huvid? Olen seisukohal, et olukord, kus ametiisikute avalikud ja erahuvid on põimunud, mõjub avaliku võimu autoriteedile ja prestiiþile negatiivselt. Huvide põimumise ärahoidmiseks ongi seadusandja kehtestanud korruptsioonivastase seadusega töökoha-, tegevus- ja toimingupiirangud.
Kuues küsimus, kas ja milliseid muudatusi peaks teie hinnangul tegema korruptsioonivastases seaduses, et taolisi olukordi tulevikus vältida? Esiteks ei ole mul võimalik anda, nagu ma eelpool juba märkisin, hinnangut konkreetsele olukorrale. Teiseks, korruptsiooni vältimise vahendite kehtestamine on seadusandja ülesanne ja õigus. Seejuures tuleb mõistagi silmas pidada, et korruptsioonivastase võitluse vahendid piiravad suuremal või vähemal määral põhiseaduse §-ga 26 kaitstud õigust perekonna ja eraelu puutumatusele, §-ga 29 kaitstud õigust valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta ning §-dega 31 ja 48 kaitstud õigust tegeleda ettevõtlusega ja koonduda tulundus- ja mittetulundusühingutesse ja liitudesse. Seega peavad kehtestatavad piirangud olema põhjalikult kaalutud ning oma intensiivsuselt soovitava eesmärgi suhtes proportsionaalsed. Tänan tähelepanu eest!
Väljavõte Riigikogu 11.detsembri istungi stenogrammist, kus õiguskantsler Allar Jõks vastas nelja riigikogu liikme arupärimisele.
Postitatud 12.dets 2006